Movimento orquestrado entre academia e mercado é a chave para vencer o déficit habitacional

LUIZ GUILHERME DE MATOS ZIGMANTAS

Há 37 anos na Caixa Econômica Federal, Luiz Guilherme de Matos Zigmantas acredita que os programas habitacionais brasileiros proporcionaram paulatina evolução da qualidade das habitações. De acordo com ele, por meio de iniciativas governamentais capitaneadas por agentes econômicos poderosos é possível criar a sinergia necessária para que academia e mercado olhem juntos para o mesmo objetivo. Apesar de considerar que a qualidade das habitações se aproxima de um patamar saudável e sustentável, ele salienta que é urgente implementar medidas de fomento à elevação da qualidade urbanística do entorno de empreendimentos financiados por meio desses programas. Afinal, explica ele, já é possível vislumbrar o pleno atendimento ao déficit habitacional no país com mais cerca de uma década de incentivo. Logo, o Brasil não pode perder a oportunidade de fomentar a evolução da qualidade no nível do desenvolvimento de bairros e cidades. Confira a entrevista em que Zigmantas expressa sua opinião pessoal sobre esses e outros temas.

Nota importante

As respostas refletem apenas a opinião pessoal do engenheiro Luiz Guilherme de Matos Zigmantas, não constituindo, em nenhum momento, o posicionamento oficial da Caixa Econômica Federal.


Qual foi e ainda é a contribuição da Caixa como agente econômico da construção para a evolução da qualidade das obras habitacionais de interesse social no país?<br/ > Evolução da qualidade é sempre um esforço conjunto. Em geral, nasce na academia e nas instituições de pesquisa, mas também brota em fábricas e agentes isolados, como construtores, consultores, projetistas. Por vezes, a evolução é induzida pelo Estado ou por programas estruturantes, como o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Habitat (PBQP-H), em que há consenso entre governo, setor produtivo e academia. A contribuição da Caixa acontece ora apoiando projetos estruturantes, com destaque para o PBQP-H em suas vertentes de aprovação de inovações, de certificação de construtores e de certificação de materiais; ora implementando orientação do governo federal; e ora por iniciativa própria, induzindo a evolução amparada na experiência técnica interna.

Pode explicar melhor a evolução por meio da experiência interna?
Vamos a um exemplo. Nos anos 70 e 80, sob coordenação de BNH e Cohabs, a produção de massa foi muito variada e, no limite mínimo, permitia-se construir casas sem revestimento interno e externo, sem forro, sem infraestrutura básica e sem asfalto, chegando-se ao extremo de conjuntos na tipologia unidade sanitária, constituída apenas de cozinha sem revestimento. Com

a chegada da Caixa absorvendo o BNH, em 1986, baniu-se a unidade sanitária, iniciando longo ciclo de melhorias no produto habitação. O ápice ocorreu em 1999, quando o Manual Técnico de Engenharia (MTE-SP), elaborado pela Caixa e o segmento empresarial, condensou todas as exigências da própria Caixa, com destaque para a obrigatoriedade de revestimentos interno e externo, telha cerâmica, laje, pintura, muro de arrimo, dimensão de cômodos, dimensão mínima de lotes e infraestrutura básica de água, energia e esgoto, além do mais impactante: pavimentação de ruas incluindo guia e drenagem. Encampada em seguida pela CDHU, a elevação no patamar mínimo tornou-se unanimidade em São Paulo, viabilizando que a Caixa a adotasse como padrão nacional em meados da década de 2000. Àquele patamar 99 somaram-se incrementos ao longo dos anos, porém a manutenção da regra oscilava diante de reclamações do segmento empresarial. Então, ocorreu significativo reforço com a entrada do Ministério das Cidades no processo a partir de 2009, ao estabelecer as Especificações Mínimas do MCMV, aproveitando o patamar 99 e incrementando elevações como compartimentação mínima em dois dormitórios, área útil mínima para casa-apartamento e dimensão mínima para janelas. A esse tipo de evolução na qualidade da habitação, na falta de um termo melhor, podemos chamar de “evolução incremental”, em que acrescemos dimensões, volumes, especificações e saneamento básico.

“Já é possível vislumbrar o pleno atendimento ao déficit habitacional no país com mais cerca de uma década de incentivo.”

E a qualidade da obra em si, dos materiais e da execução?
Aí chega-se à questão mais complexa: a qualidade de produção, desde a fábrica até o canteiro de obra. Na anterior qualidade incremental o agente financeiro tem maior autonomia para regulamentar e conferir. Por exemplo, pode especificar área útil de 39 m² e com uma simples visita de duas horas conferimos com facilidade, ao passo que na qualidade da produção temos autonomia parcial sobre a execução, que compete ao construtor, e menor autonomia ainda sobre a fabricação de materiais, que é competência e responsabilidade da indústria. O reconhecimento de tal complexidade é um dos motivos que leva a Caixa a apoiar o maior programa de qualidade do país, o PBQP-H, que atua desde a produção de material em fábrica até a execuç

ão em obra, passando pelo planejamento e projeto. Controlar qualidade de obra não é simplesmente colocar um fiscal dentro do canteiro. É preciso conferir todo um amplo sistema produtivo.

Mas o Estado tem autonomia para regulamentar todo o processo?
Sim. Veja, porém, que há muitos atores. Envolve os ministérios das Cidades, do Meio Ambiente, de Ciência e Tecnologia, da Indústria e Comércio, os órgãos de controle, a Procuradoria, o Judiciário, entre outros. A Caixa tem participação relevante, mas é apenas um dos participantes, sem esquecer a força da autorregulamentação privada, cuja face mais visível são as normas da ABNT.

O senhor considera que a qualidade das edificações habitacionais melhorou a partir do MCMV?
Na qualidade incremental (compartimentação, dimensões e especificações) certamente sim. Na Faixa 1 do MCMV, na qual há Especificação Mínima obrigatória – no mínimo com dois dormitórios, 36 m² de área útil, necessidade de forro, revestimento e asfalto -, atesta-se grande evolução se comparada ao mínimo representado por embrião e a unidade sanitária dos anos 80. O MCMV também trouxe evolução em relação ao PAR, que foi o último programa com produção em massa. No que diz respeito à qualidade da obra, não consigo opinar nacionalmente, mas no estado de São Paulo, em retrospecto da história, posso afirmar que subimos muito em relação aos maiores programas habitacionais anteriores: Cohab, nos anos 80; PAIH, nos anos 90; e PAR, no primeiros anos da década 2000, quando foi elevada a proporção de reclamações.

E em nível nacional?
Talvez a maior avaliação em nível nacional tenha sido o levantamento da CGU em 2013, realizado em amostragem de 13%. Constitui um alerta importante sobre patologias. Contudo, o levantamento também registra ser alto o índice de satisfação, com quase 90% de satisfação alta ou média. O índice de reclamação registrado no Caixa de Olho na Qualidade está abaixo de 5%, predominando patologias como revestimentos, fissuras e infiltração, consideradas de baixo impacto se comparadas com problema estrutural. Lembrando que os canais disponibilizados ao cliente são facilitados, inclusive através de telefone 0800.

Quais as principais críticas que o senhor faria ao papel regulatório da Caixa quanto à qualidade? Há críticas ao fato de a Caixa ser responsável pela qualidade?
Novamente, separo em duas frentes. Acredito que na regulamentação de qualidade incremental (áreas, compartimentação, especificações) trilhou-se um bom caminho, inclusive quando essa regulamentação migrou para o Ministério das Cidades. Não vejo problemas em cobrar da Caixa a verificação de tais aspectos durante a análise de viabilidade e ao longo da execução. Na segunda frente, relacionada com a qualidade de execução e aplicação de materiais de construção, a responsabilidade principal é do construtor. A conferência pela Caixa visa principalmente mensurar (aferir quantidades, dimensões, volumes, evolução física) com vistas ao desembolso do financiamento. Ainda que se realizem algumas conferências de qualidade, isso ocorre apenas visualmente e por amostragem, sem equipamentos ou ensaios, na média de apenas uma visita por mês, portanto, muito distante da atividade fiscalização de obra conforme definida pelo Confea.

No que esse formato impacta?
É impossível, na visita de um dia, o engenheiro entrar em 500 apartamentos e verificar em cada parede detalhes como prumo, nível, espessura de massa e dosagem de argamassa a cada batida de betoneira. Nem mesmo o engenheiro residente da construtora consegue isso. Mesmo que o senso comum reconheça a impossibilidade de conferir 100% de cada tarefa, na hora da responsabilização alguns querem fazer valer que a Caixa é responsável pela qualidade total da obra. É um contrassenso.

Isso traz prejuízos à Caixa?
Adicionalmente, a concentração de responsabilidade no financiador ou no repassador pode levar até a uma eventual penalização injusta dos profissionais da Caixa. A sociedade técnica precisa abrir um debate profundo sobre a questão de responsabilizar o agente financeiro, pois assimilar o ônus de terceiros pode inviabilizar o agente, afetando toda a produção habitacional brasileira, pagando o bom construtor pelo mau construtor e, acima disso, prejudicando a população mais carente, que ficará sem acesso a moradia. Por fim, penso que o país precisa criar um novo marco legal para detalhar responsabilidades entre os diversos atores da construção civil: construtor, incorporador, projetista, engenheiro de obra, financiador, corretor e outros. Em paralelo, cabe reestudar a definição das atribuições e atividades no âmbito dos sistemas Confea-CAU.

O mercado ainda considera as exigências por qualidade da Caixa elevadas demais?
Sempre existe alguma reclamação, mas longe do limite em que a exigência inviabiliza a produção. O fato de contratar mais de 4 milhões de habitações é indicativo de que as exigências estão dentro do razoável. Muito além da Caixa, hoje a preocupação do mercado direciona-se ao atendimento de exigências da norma de desempenho, que em última instância reflete as exigências do morador.

“Existem patologias, sim, mas em proporção aceitável, e as reclamações são devidamente tratadas, com soluções diferentes, conforme o programa.”

O que a Caixa tem feito para auxiliar os construtores a se adequarem às exigências técnicas para obtenção de financiamento?
Reconheço que são extensas as exigências, contudo a Caixa sempre está aberta ao diálogo com os construtores. Acontece permanente conversa institucional com o setor privado por meio de Cbic, Abrainc, Sinduscons e Secovi-Ademi. Adicionalmente, temos um quadro com 2.200 engenheiros e arquitetos, lotados em 72 cidades, possibilitando ao construtor conversar na sua região e sem maior burocracia, e esclarecer qualquer dúvida técnica. Isso é um grande diferencial em relação aos demais bancos.

Alguns dos mecanismos de aferição da qualidade da Caixa para liberação de crédito têm como base a autoavaliação, como é o caso da PLS. Esse tipo de método não abre espaço para fraudes?
Cabe uma breve correção, pois a PLS trata de medição física de obra, e não de conferência de qualidade. A PLS é elaborada pelo construtor (autoavaliação), mas o determinante é a verificação da PLS por profissional do quadro ou credenciado, que emite o Relatório de Acompanhamento de Empreendimento (RAE), não sendo incomum eventual glosa de serviços da PLS. É de longa data a expertise da Caixa em medição de obra, sendo quase nula a ocorrência de fraudes nesse quesito. Quando ocorrem, são devidamente apuradas.

Passados alguns anos desde a entrega dos primeiros empreendimentos do MCMV, qual avaliação a Caixa faz sobre a qualidade das construções? O banco faz acompanhamento de eventuais patologias?
Acredito que a qualidade está dentro do esperado para um programa com tamanho volume de obras. Existem patologias, sim, mas em proporção aceitável, e as reclamações são devidamente tratadas, com soluções diferentes, conforme o programa. Em 2013 a Caixa inovou ao criar uma grande estrutura de atendimento ao cliente, sob o nome Caixa de Olho na Qualidade, inclusive com a comodidade de acatar reclamação pela ligação no 0800. É outro diferencial em relação aos demais bancos, é benefício voltado para o comprador da habitação. Adicionalmente, o país ganhou um imenso banco de dados sobre patologias de obra, que precisa ser melhor explorado pela academia e pelas instituições de pesquisa, naturalmente resguardando-se o necessário sigilo quanto aos clientes e aos dados internos bancários.

Quais as penalidades impostas pela Caixa a construtores cujos empreendimentos apresentam patologias após a entrega?
A penalização é elevada. Havendo evidências de vício construtivo e o construtor negando-se ao reparo, a Caixa o inclui em cadastro de negativação e fecha portas ao financiamento futuro. Para um construtor cujo carro chefe é habitação popular, o impedimento pelo maior agente do país é quase uma decretação de falência. Em alguns programas e conforme a ocorrência, a Caixa pode assumir o conserto da patologia e cobrar posteriormente do construtor, inclusive judicialmente.

Como a Norma de Desempenho tem auxiliado a Caixa no desenvolvimento e na aplicação de critérios de qualidade?
Nos 14 anos de debate da norma, os expoentes sensibilizaram-se para não gerar impacto excessivo no padrão vigente de habitação popular. Portanto, nossa produção já atende a grande parte da norma e damos atenção aos itens que merecem algum incremento em projeto ou especificação. Acho que a norma trouxe mudança cultural no meio técnico, com vários intervenientes se empenhando para atender ao desempenho, ponderando-se o lucro do negócio e o atendimento aos requisitos do usuário. Por outro lado, essa sinergia esbarra nas deficiências estruturais do país. Grande parte dos materiais de construção não tem ensaios que comprovem desempenho ou cumprimento de norma técnica. E se quisessem ensaiar, não haveria laboratório suficiente no curto prazo. Além disso, grande parte da academia ainda não adequou sua grade ao novo perfil e também é insuficiente a reciclagem para quem já está na profissão. Com isso, os projetos ainda enfrentam alguma dificuldade para afirmar desempenho.

No geral o resultado é bom?
Mesmo com alguma desestruturação, estamos longe de dizer que nossa produção tem desempenho insatisfatório, pois não ter comprovação por meio de ensaio ou certificação não é sinônimo de desempenho baixo. O país não está parado, muitas fábricas já disponibilizam ensaios, consultores criam modelos para auxiliar na comprovação de atendimento à norma e alguns construtores já realizam ensaios em componentes, elementos e sistemas construtivos, precavendo-se de eventual demanda futura. Por parte do governo, no ambiente participativo do PBQP-H, o Ministério das Cidades divulgou o Catálogo de Ensaios e elaborou três cadernos para auxiliar construtores, projetistas e agentes financeiros. Além disso, migrou a certificação de produtos convencionais para o ambiente Sinat, emprestando ao convencional o mesmo rigor que historicamente se emprega ao inovador. Agora existe Sinat Inovação e Sinat Convencional. Em síntese, o país se adapta ao novo momento.

Qual a atuação da Caixa nesse cenário?
Ciente da fase de adaptação, a Caixa exige o atendimento ao desempenho da seguinte forma: a exigência primeira é declaratória, em que o construtor declara atender à norma, inclusive em cláusula no contrato de financiamento. Adicionalmente, para aplicação de materiais em que a indústria está mais avançada em ensaios, a Caixa exige comprovação via certificação, como no caso de tintas, janelas, entre outros.

Como é feita a fiscalização da aplicação da NBR 15.575 nos empreendimentos financiados pela Caixa? O que passará a ser exigido pelo banco nos próximos anos?
Estamos na fase de exigir Declaração de Atendimento e obrigar alguns materiais certificados. Ainda é prematuro interceder no projeto ou especificação submetidos a nossa análise, haja vista o estágio do país e a necessidade de adaptação do quadro da Caixa aos novos tempos de desempenho. Somente agora, após quatro anos de vigência, o setor privado nos apresenta os primeiros sistemas de conferência global da norma, item a item, de forma racional, sucinta e com eletrônica amigável, em que se apresenta comprovação ou justificativa para cada tópico da norma de desempenho. Acredito que o futuro da análise no agente financeiro pode caminhar neste sentido: conferência global item a item, porém de forma sucinta e objetiva. Menos que uma barreira adicional, acho que o aval de uma aprovação pela Caixa poderá levar tranqüilidade ao construtor, da mesma forma que hoje uma aprovação via Datec do Sinat oferece tranqüilidade aos inovadores.

Qual será a evolução da qualidade nos empreendimentos habitacionais brasileiros?
No tocante ao corpo do edifício e da casa, acredito que a atual regulamentação pelo governo e pelo órgão financiador, aliada às exigências da norma de desempenho, atingiu um teto aceitável. É certo que caminharemos para incrementos no campo da sustentabilidade, tais como: vaso de dupla descarga, aeradores, medição individualizada, iluminação de baixo consumo, controle de resíduos etc. Em outra vertente, acredito que precisamos de um choque de urbanismo, e enfrentar com realismo o acréscimo de custos decorrente disso.

O que isso significa?
Nas metrópoles e na região mais central de cidades de porte médio cabe incentivar a verticalização, porém reduzindo a taxa de projeção no terreno (ocupação), criando espaço térreo mais generoso, para incentivar o convívio. Se precisar subsidiar a manutenção de elevadores, não cabe fugir de tal debate. Na periferia das cidades de médio e menor porte, quando o terreno for mais barato podemos aumentar o tamanho do lote mínimo, repensando larguras de rua, aumentando na principal e reduzindo na secundária, conciliando com ciclovia e privilegiando áreas de convívio e serviços. Podemos repensar a estética de fachada e do viário, visando valorizar o entorno (fachada e viário feios depreciam tanto o empreendimento quanto o bairro). Eliminar muros no afastamento frontal ou substituir por estrutura transparente é medida de baixo impacto financeiro e elevado ganho para a comunidade.

Ou seja, a ação do agente financiador extrapolaria os limites da obra?
Há muito que avançar no relacionamento do empreendimento com a vizinhança e com áreas comuns internas, no relacionamento com o bairro e com a cidade. Nesse sentido, vejo com muito otimismo a recente norma sobre comunidades sustentáveis, ABNT NBR ISO 37.120, publicada em março de 2017, com 100 indicadores sobre qualidade urbana para um empreendimento ou comunidade. Tal evolução no urbanismo pode ser gradual e não impositiva, da mesma forma que a NBR ISO não é obrigatória. Contudo, não podemos esperar muito, pois se voltarmos a produzir 1 milhão de habitações por ano pelo MCMV, em 15 anos eliminaremos o déficit, aí tudo estará pronto e restará pouco a construir, subiremos ao patamar de país desenvolvido, onde a atividade maior está em demolição-reconstrução, portanto bem mais cara que a ocupação do espaço vazio.

“Acredito que precisamos de um choque de urbanismo, e enfrentar com realismo o acréscimo de custos decorrente disso.”

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